陆德生:党的十八大以来中国特色社会主义法治理论的新发展

习总书记在治国理政中,十分重视法治建设,全面推进依法治国。党的十八大以后,我们党面临着全面建成小康社会的艰巨任务,全面改革正处于“啃硬骨头”的攻坚期。习总书记上任伊始,高瞻远瞩地提出了实现中华民族伟大复兴中国梦的宏伟蓝图,接着又阐明了“四个全面”的总体布局。全面推进依法治国,既是“四个全面”总体布局的重要组成部分,又是实现宏伟战略目标的重要保障。习同志坚持问题导向,谋划全局,针对现实需要和存在问题,总结古往今来的法治经验,精辟阐明了建设法治中国的一系列重大问题,进一步丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。

一、关于坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现协调发展的战略思想

对于我国社会主义法治建设的总体要求和路径选择,党的十六大、十七大报告都有原则要求,多年来学界也有许多讨论。习同志根据新形势下的新要求,新宏图中的新任务,提出了两个“三位一体”共同推进、共同建设的战略思想。2012年12月4日,习在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中,强调必须全面贯彻实施宪法,落实依法治国基本方略:“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”在2013年2月中央政治局第四次集体学习时的讲话中,又进一步指出:“面向未来,全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。我们要全面贯彻党的十八大精神,……坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。”这充分说明,三个共同推进、三个一体建设,是搞好我国法治建设的战略部署和根本目标,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要保障。

我们党从十五大就提出了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略,法治建设在各方面都取得了稳步进展。党的十八大进一步提出“全面推进依法治国”,并对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法提出了新的要求,对全面建成小康社会也规定了更高的标准。习同志根据党的十八大精神,从中国国情出发,吸取古今中外有益的法治经验,紧扣当前急需解决的突出问题,为建设法治中国制定了奋斗目标,指明了推进法治建设的路线图,强调了在党领导下,以上率下、以下促上、上下左右协同推进的两个“三位一体”的全面法治建设战略布局和发展路径。长期以来,法学界对我国法治建设的基本路径及其选择作了广泛探讨,有一种看法认为,我国实行的是政府推进型的自上而下的法治建设路径。事实表明,这种说法显然是不全面、不恰当的。

党的十一届三中全会以来,法治建设在不断探索中前进。我们党一再强调,在党的领导下,发挥人民主体作用,把民主法制化与法制民主化紧密结合起来,在强调依法执政的同时,大力加强法治政府建设,积极推进司法改革。在基层加强村民自治,推行依法治理,成为我国民主法治建设的一大亮点。事实表明,我国的法治建设在党的领导下取得了重要进展。正是在这个基础上,确立了两个“三位一体”的建设法治中国的基本路径和战略布局。

这两个“三位一体”的战略布局,描绘和规定了建设法治中国的总蓝图和路线图,体现了建设法治中国这个宏大的系统工程的内部结构及其相互依存、相互促进的辩证关系。它要求在党和国家的顶层设计中统揽全局,作出合理安排,上下左右既要各负其责,又要注重互相协调,形成搞活法治的一盘棋,共同推进法治建设。这就要求我们在全面推进法治建设中,树立全国一盘棋思想,胸中有全局,谋事重协调,立足本职岗位,依法尽职尽责,努力实现各项工作的法治化,把依法治国贯穿到各项工作全过程,社会生活各领域。

两个“三位一体”充分体现了党在全面推进法治中国建设中的引领和保障作用。在实施依法治国中,突出强调了党要坚持依法执政。在长期的革命斗争中,我们党主要靠制定正确的路线和政策来动员群众、组织群众,进行推翻三座大山的英勇斗争。在革命根据地虽然也制定过宪法性文件和法律法规,但总的来说还没有把法制建设提上重要议事日程。建国以后,制定了“五四”宪法和一系列法律,但是,随着“左”的思想日益发展,法律虚无主义影响深广,强调政策而忽视法律,立法工作长期停滞不前,国家法制建设一度遭受严重挫折。在拨乱反正中举行的党的十一届三中全会,强调了发展社会主义民主法制,党的十六大报告明确提出了作为执政党的中国要坚持依法执政,这是一项必须遵循的重要原则,也是政治体制改革的一项重要内容。这些对于加强和改善党的领导,改革和完善党的领导方式和执政方式,具有关键性意义,对推进依法治国起着决定性作用。

坚持依法执政,其核心内涵就是要求做到更好地实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在实际工作中,切实做到《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所要求的“三个统一”、“四个善于”。这就是:“必须坚持党领导立法,保证执法,支持司法,带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方略统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法保障履行职能,开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国统一。”这些都对党的领导提出了更高要求。各级党组织和党员领导干部必须重视学法、尊法、守法,提高依法执政能力和水平,善于运用法治国思维和法治方式做好领导工作,从而更好地发挥党总揽全局、协调各方的作用。

习同志在阐述两个“三位一体”全面建设、共同推进中,强调了加强法治社会建设,对社会治理法治化提出了新的更高要求,指明了法治社会建设在全面推进依法治国中的重要地位和作用。党的十八届四中全会明确提出“增强全民法制观念,推进法治社会建设”。所谓法治社会,一般是指法律在全社会得到普遍公认和严格遵守的一种社会状态。从社会治理的角度来说,法治社会则是强调基层组织、广大公民和社会团体等社会主体尊崇法律,宪法和法律得到有效遵守和实施,公民和社会组织依法规范民主管理,开展各项活动,促进社会和谐团结,保障公平正义和人民权益得到切实维护和落实,社会治理在法治轨道上运行。大力建设法治社会,不仅是巩固党的执政基础的迫切需要,也是建设法治国家和法治政府的重要基础。习同志在2013年2月中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出:“要深入开展法制宣传教育,在全社会弘扬社会主义法治精神,引导全体人民遵守法律,有问题依靠法律来解决,形成守法光荣的良好氛围。要坚持法制教育与法治实践相结合,广泛开展依法治理活动,提高社会管理法治化水平。”依法治理是建设法治社会的重要途径,十八届四中全会提出要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平;强调深入开展多层次、多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。根据上述精神,在加强和创新社会治理中,要积极推进多层次多领域依法治理,广泛深入地开展法治教育和法治创建活动,使守法护法成为人们的自觉行动。注重发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、帮助困难群众、预防违法犯罪的机制和制度化渠道,努力建设民主、和谐、安全的新型法治社会。

正确认识和对待法治与改革的关系,做到相互协调、相互促进,是推进中国特色社会主义事业的一个重大问题。习同志于2014年2月在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”这既是对我国三十多年来改革开放与法治建设互相促进的经验总结,又是对改革与法治紧密结合、互相促进的新的要求。回顾我国三十多年来改革开放的历程,可以明显地看到,在启动改革大幕的党的十一届三中全会上,总结以往经验教训,确认和强调了民主法制在社会主义现代化建设中的重要地位和作用,对长期存在的法律虚无主义思想进行了拨乱反正,大力加快立法步伐,以适应加强民主政治建设,推进改革开放的迫切要求。这方面的成绩必须充分肯定,但总的来说,随着改革由农村向城市发展,由经济改革向政治改革推进,立法步伐明显跟不上改革步伐,于是出现了有些改革于法无据,或者有些改革的做法与法律的规定不相一致。这既增加了改革的阻力,也使得改革不能受到法律的保障。再就是有些成熟的改革措施没有及时法律化、规范化,不利于改革的有序推进,在实施中遇到种种困难。虽然党的领导层和学界早就指出“市场经济就是法治经济”,但在相当一段时间内市场经济中的许多重要方面和重要环节(例如各种所有制的物权保护、经营主体的权责、环境的治理和维护公平竞争等)并没有完整的法律规范,这也不能不影响到社会主义市场经济的健康发展。

党的十八大总结多年来的经验,着重强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”习同志对于以改革促进法治,以法治引导和保障改革极为重视,作了一系列重要阐述,深刻地揭示了改革与法治的内在辩证关系。他指出:“当前,我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成,相伴而生。我国历史上的历次变法,都是改革和法治密切结合,变旧法、立新法,从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法,莫不如此。”他要求树立“在法治下推进改革,在改革中完善法治”的指导思想,强调在整个改革过程中都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用。在实现全面建成小康社会的战略目标下,改革与法治作为强国路上车之两轮、鸟之两翼,是协调推进的关系,是破与立的动态平衡和辩证统一。一方面,重大改革要于法有据,另一方面,不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步。在建设法治中国的目标和要求之下,先行先试的改革举措要按法律程序进行依法授权,并及时总结改革经验,条件成熟的及时上升为法律。

为全面深化改革、全面推进依法治国,并使两者很好地协调发展,党的十八届三中全会和四中全会分别作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。习同志在四中全会上的讲话中对这两个决定的关系以及改革和法治的关系作了精辟阐述。他指出:“党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定,有其紧密的内在逻辑,可以说是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开。全面建成小康社会、全面深化改革都离不开全面推进依法治国。党的十八届四中全会决定是党的十八届三中全会决定的姊妹篇,我们要切实抓好落实,让全面深化改革、全面依法治国像两个轮子,共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前。”2015年1月,在十八届中央纪委五次全会上的讲话中他又进一步说明:“三中全会和四中全会决定是姊妹篇,体现了‘破’和‘立’的辩证统一。”

习同志还根据当前新的要求和干部中出现的思想认识上的问题,强调指出:“我国改革进入了攻坚期和深水区,改革和法治的关系需要破解一些新难题,也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为,改革就是要冲破法律的禁区,改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为,法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性,法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革,在改革中完善法治,这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。”必须在思想上端正认识,在实践中努力做到把改革和法治同步推进。要使法律适应改革的需要,在改革中发挥引领和推动作用,必须在科学立法、民主立法、开门立法上狠下功夫,切实注意做到以下几点:

一是在指导思想上和实际安排上,要切实做到:“坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接,立法主动适应改革需要,积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用,做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,增强改革的穿透力。”这就要求立法机关具有敏锐的改革意识,在立法中坚持问题导向,急改革之所急,跟上改革的步伐,克服立法滞后状态。

二是要统盘筹划,全面做好立改废释。这就是说,该立新法的要抓紧立,特别是对“实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,尽快上升为法律。”“对不适应改革要求的法律法规,要及时修改或废止。”对有些法律规定比较笼统、不够清晰的,要通过法律解释加以具体化,进一步明确法律规定的含义和适用法律的依据。为了维护法律的严肃性,对实践条件还不成熟,需要先行先试的,要按法定程序作出授权,既不允许随意突破法律红线,也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。

三是要推进科学立法、民主立法、开门立法。全面深化改革,对立法提出了新的更高的要求,不仅要努力跟上改革的步伐,而且要制定出管用的、针对性强的群众满意的法律法规。这就一定要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全立法调研、起草、论证、协调、审议机制,完善法律法规草案表决程序。首要的是坚持问题导向,紧紧抓住改革中的难点、热点问题,广泛深入地进行调查研究,虚心听取各方面意见,组织专家和有关人士进行论证,做好各相关部门的协调工作,求得最大公约数,在矛盾的焦点上下处方、作规定,把问题解决好,努力做到以民主立法促科学立法,以善法实现良治,有力地引导和推进改革。

在法治建设中,司法改革是万众瞩目的一个突出问题,也是广大干部群众一直关注的热点问题。因为司法体制的健全有效是政治体制改革的重要内容,也是推进社会主义法治的迫切要求,反映了广大群众的心声,就是要求切实做到司法公平正义。习同志在中央政治局第四次集体学习时的讲话中明确指出:“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”

习同志抓法治建设和司法改革,首先突出强调了司法公平正义的问题,并且要求把它落实到每一个具体案件上去。2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中他就指出:“我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”确保司法公平正义,保护人民合法权益,这可以说就是司法改革的价值追求和根本目标。

习同志在一系列重要讲话中阐述了司法改革在政治体制改革中的重重地位和确保司法公平正义的重大意义。他在中央政法工作会议上的讲话中指出:“促进公平正义是政法工作的核心价值追求,从一定意义上说,公平正义是政法工作的生命线,司法机关是维护公平正义的最后一道防线。”确保司法公平正义意义十分重大。习同志指出:“英国哲学家培根说:一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽然无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。……如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,人民群众就不会相信政法机关,从而也不会相信党和政府。”令人忧虑的是,司法工作虽不断有所改进,但存在问题还是比较多,人民群众意见还是比较大,老百姓打官司难长期不能解决,司法机关办关系案、人情案、权钱交易案还屡屡发生,侵犯公民合法权益、徇私枉法、贪污腐败等还比较突出。所以说,坚决推进司法改革,清除种种弊端,切实做到党的十八大报告所要求的“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”,已成为刻不容缓的重大政治任务。

党的十八届三中全会把司法体制改革放到了十分重要的地位,就司法体制、司法职权配置、严格司法以及保障人民群众参与司法、加强人权司法保障等作出明确规定。习同志在对《决定》的说明中指出:“司法体制是政治体制的重要组成部分。这些年来,群众对司法不公的意见比较集中,司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”“司法改革是这次全面深化改革的重点之一。全会决定提出了一系列相互关联的新举措,包括改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度;健全司法权力运行机制,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审判者裁判、由裁判者负责;严格规范减刑、假释、保外就医程序;健全错案防止、纠正、责任追究机制,严格实行非法证据排除规则;建立涉法涉诉信访依法终结制度;废止劳动教养制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,等等”。司法工作中多年存在的顽疾将逐步得到解决。

一是消除司法行政化问题。习同志指出:“司法行政化问题突出,审者不判,判者不审”。过去法院内部设置上有一层层的行政等级,在办案中审判是审理案件,而决定判决则要层层讨论、请示,然后作出决定。这不利于依法公正办案,发挥审判人员的作用。习同志在三中全会《决定》的说明中指出:“要推进以审判为中心的诉讼制度改革,目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。这项改革有利于促使办案人员增强责任意识,通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正,有效防范冤假错案产生。”

二是从人财物管理上和机构设置上消除地方化影响。2014年1月,习同志在中央政法工作会议上的讲话中指出:“目前,我国司法人员和经费实行分级管理、分级负担的原则,司法权运用受制于当地,司法活动易受干忧。我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。……司法机关人财物应该由中央统一管理和保障。”特别是在行政诉讼案件中,地方当局出面干预是屡见不鲜的事,很难使受到行政不法侵害的当事人获得公正的处理。党的十八届三中全会《决定》规定:“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”再就是规定:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”这都有利于审判、检察机关依法独立公正地行使职权。

三是要坚持司法为民,提高司法公信力。中国特色社会主义司法制度,是人民当家作主的中国特色社会主义国家制度的重要组成部分,因此,广大司法人员理所当然地要落实宪法的规定:“一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”习同志在讲话中,对司法机关和司法人员自觉地服务人民、方便人民、接受监督、改进作风提出了许多严格要求。他强调指出:“要坚持司法为民,改进司法工作作风,通过热情服务,切实解决好老百姓打官司难问题。”特别强调要自觉接受群众监督,以公开促公正,以透明保廉洁。他说:“阳光是最好的防腐剂。……执法司法公开,就越有权威和公信力……要增强主动公开、主动接受监督的意识,完善机制、创新方法、畅通渠道,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件,要提高透明度,让暗箱操作没有空间,让司法腐败无从藏身。”他还再三强调司法人员要不断提高自身素质,强化严格司法的定力,适应司法改革的要求和人民的期盼。他说:“司法人员要刚正不阿,勇于担当,敢于依法排除来自司法机关内部和外部的干扰,坚守公正司法的底线。”

四是严禁领导机关和领导干部违法违规干预司法案件。多年来的教训表明,司法不公的重要原因之一,是有些机关、领导干部和社会组织,为了部门利益、个人私利、团团伙伙的需要、友情为重的驱使,而插手和干预司法案件,不仅造成徇私枉法、以权压法,办案不公,而且导致司法腐败,引起群众不满。不仅严重败坏了司法机关的形象,而且严重损害了党和政府的威信。所以,习同志在谈深化司法改革时,特别强调“做到严格执法、公正司法,还要着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。这是导致执法不公、司法腐败的一个顽瘴痼疾。”他反复指出:“保证司法机关依法独立公正行使职权是我们党的明确主张。”同时也是宪法规定的重要原则,“我国宪法规定,人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”我们党和政府不仅一再重申宪法规定,而且要求广大领导干部带头严格守法,对干预司法及严肃追责作出了具体规定。2015年3月,中办、国办印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的纪录、通报和责任追究规定》,不仅明确规定为案件当事人请托说情等五种领导干部干预司法情形将被通报,而且要求司法机关对领导干部干预案件的情况记录在案,并报同级党委政法委和纪检监察机关。《规定》还要求党委政法委对领导干部违法干预司法活动、插手具体案件处理的典型案例予以通报,纪检监察机关对领导干部违法干预司法活动以及司法人员不记录或者不如实记录要进行责任追究。所有这些,都可以说是当前司法改革中的亮点,是制止违法干预司法活动的有效措施。

五是加强和改善党对司法工作的领导。深化司法改革是广大干部群众一致的呼声,但怎样改革,特别是涉及党的领导与司法改革的关系时,则往往有不同的看法,出现了一些杂音,也有人唱反调。有的鼓吹移植西方的“司法独立”,有的大讲“司法中立”,党不能过问,司法人员要与党脱钩等。对此,习同志明确指出:“深化司法体制改革,是要更好坚持党的领导,更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。凡是符合这个方向、应该改又能够改的,就要坚决改;凡是不符合这个方向、不应该改的,就决不能改。”这就是说,必须坚持党的领导,坚持正确方向,而不能盲目照搬、机械移植外来的东西,要努力在改革中形成和完善中国特色社会主义司法制度。

党不仅要加强而且要注重改善对司法工作的领导。习同志指出:“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部,不是包办具体事务,不要越俎代疱,领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预。”党的十八届四中全会通过的《决定》中,重申了全面推进法治建设必须坚持的各项原则,第一条就是坚持中国的领导,着重强调了“三统一”、“四善于”的基本要求,这也是党对司法工作领导必须做到的。

四、关于完善党内法规体系在推进国家法治建设、反腐倡廉中的地位和作用的重要思想

习同志在党的十八届四中全会上的讲话中深刻指出:“全面推进依法治国涉及很多方面,在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手,这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。”在这个法治体系中,作为其重要组成部分,就是执政的中国,要形成一整套依法执政的行为规范,就是要建设完善党内法规制度。

在长期执政过程中,在治党治国实践中,我们党对党内法规的制定和实施,做了不少工作,也有许多经验教训,过去主要注重党章的制定和修改。党的十一届三中全会以来,总结以往建党治党经验教训,对制定党内法规高度重视,陆续制定了《关于党内政治生活的若干准则》、《关于高级干部待遇的若干规定》等。虽然由于党的建设的需要,也制定了许多党内法规和规范性文件,但是始终没有明确提出建设完善的党内法规体系的任务和规划。总的说来,党内法规建设进展不大,落后于国家法律体系建设。

党的十八大报告提出要“全面提高党的建设科学化水平”,强调要加强各方面的制度建设。其中特别提到:“完善党员干部直接联系群众制度,”“健全党内民主制度体系”,“健全党员民主权利保障制度”,“完善党的代表大会制度”,“完善党内选举制度”,“完善常委会议事规则和决策程序”,还特别强调“健全反腐败法律制度”。所有这些,实际上都是要加强党内法规制度建设。

党的十八大以后,习同志在中央政治局第五次集体学习时的讲话中就提出,“要加强反腐倡廉党内法规制度建设”。2015年1月十八届中央纪委五次全体会议上的讲话中他指出:“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢?其一,党章是全党必须遵循的总章程,也是总规矩。其二,党的纪律是刚性约束,政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的刚性约束。其三,国家法律是党员、干部必须遵守的规矩,法律是党领导人民制定的,全党必须模范执行。其四,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”

党的十八届四中全会《决定》明确规定:“加强党内法规制度建设。党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规,党内必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度,形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调,提高党内法规执行力,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”这就为健全党内法规指出了方向,明确了要求。习同志在会上就《决定》作说明时强调指出:“在我们国家,法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队,对党员的要求应该更严。全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”对制定和完善党内法规提出了明确的任务、目标,强调了要求更严的品格,突出了它在推进依法治国中的重大作用。

从习同志的许多重要讲话和党的十八届四中全会通过的《决定》中,我们可以认识到,加强党内法规制度建设,注重党内法规同国家法律的衔接与协调,对于全面从严治党和全面依法治国都具有十分重大的意义。首先,健全党内法规体系,能够全面提高党的建设科学性、法治化水平,进一步提高党的依法执政水平和能力,坚持党内的民主集中制,保持党的纯洁性,增强党的战斗力。其次,健全党内法规体系,并使之与国家法律相衔接与协调,才能更好地落实依法执政的方略,处理好党和法的关系,党和政的关系,落实好我们党一贯要求的“党既领导人民制定宪法法律,也领导人民执行宪法法律。党自身必须在宪法法律范围内活动,做到党领导立法、保证执法、带头守法。”再次,健全党内法规制度,有利于在治国理政中,进一步明确该管什么,怎么管法,掌握好法治思维、运用好法治方式,促进改革、推动发展、化解矛盾,在总揽全局、协调各方中,更好地发挥党的核心领导作用。

党的十八大以来,党中央集中清理了党内法规,1938年以来制定的党内法规和规范性文件,近四成被废止或宣告失效。同时,为了又好又快地制定党内法规,2014年5月颁布了两部党内的“立法法”。即《中国党内法规制定条例》及《中国党内法规和规范性文件备案规定》。这不仅充分体现了对制定党内法规和规范性文件的高度重视,而具必将有力地推动党内法规和规范性文件的制订和备案审查工作。

2015年4月党中央制定了《中国统一战线工作条例(试行)》,这是我们党关于统一战线工作的第一部党内法规,明确了统一战线服务“四个全面”战略布局的方向原则,规定了各领域统战工作的方针政策,必将有力地规范和推动新时期的统战工作,为实现伟大的中国梦凝聚更广泛的力量。

紧接着,2015年8月中共中央印发了《中国巡视工作条例》,要求各地区、各部门认真遵照执行,这是规范巡视工作、规范党内监督工作的重要基础性法规,对于落实全面从严治党、依规治党要求,贯彻中央巡视工作方针,深入推进党内廉政建设和反腐败斗争,具有十分重要的意义。一定要用好党内监督“利器”,发挥巡视“利剑”作用。

特别是2015年10月18日中共中央颁布了新修订的《中国廉洁自洁准则》和《中国纪律处分条例》,这是新形势下管党治党制度建设的重要成果,是各级党的组织和广大党员的基本遵循。对于全面从严治党,实现依法依规管党治党,切实加强党内监督,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,确保党的先进性和纯洁性,都具有十分重大而深远的意义。务必要认真学习,深刻领会,不折不扣地贯彻执行,务必做到全面落实。

五、关于正确处理党与法、权与法、“关键少数”与广大干群的关系,推进法治建设的重要思想

我们党历来强调在法治建设中要坚持党的领导,努力要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。但是,多年来,在个别刊物上出现了种种怀疑和否定党的领导的论调,胡说什么我国现行宪法并没有肯定党的领导地位。有的渲染所谓党大还是法大,党在法上还是党在法下的种种质疑。有的鼓吹摆的领导的所谓司法独立,宣扬司法改革应向世界主流看齐,也就是鼓吹西化。

习同志在系列重要讲话中,首先明确指出:“党和法治的关系是法治建设的核心问题。……党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”他还再次明确肯定:“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,确立了在历史和人民选择中形成的中国的领导地位。对这一点,要理直气壮讲,大张旗鼓讲。”对于所谓党大还是法大,习同志一针见血地指出:“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。这一论断抓住了党和法关系的要害”。“我说过,‘党大还是法大’是一个政治陷阱,是一个伪命题。对这个问题,我们不能含糊其词、语焉不祥,要明确予以回答。”习同志还进一步作了精辟阐述:“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义;党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”习还指出,在我国法治建设中,要从实际出发,学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。“但是,学习借鉴不等于是简单的拿来主义,必须坚持以我为主,为我所用,认真鉴别,合理吸收,不能搞全盘西化,不能搞‘全面移植’,不能照搬照抄。”这是对热衷于“西化”人士的有力回答。那么,党和法应该是怎样一种关系呢?习同志概括为:“党既领导人民制定宪法法律,也领导人民执行宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动,做到党领导立法、保证执法、带头守法。”

关于法和权的关系,也是实施依法治国中必须正确认识和对待的一个重要问题。习指出:“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题,那么,对各级党政组织、各级领导干部来说,权大还是法大则是一个真命题。”他说:“在我国,法是党的主张和人民意愿的统一体现。”“要牢记职权法定,明白权力来自哪里、界线划在哪里,做到法定职责必须为,法无授权不可为。”领导机关和领导干部的权力是由法律规定的,由人民赋予的,有效保护人民权益,是法治的根本目的。因此,必须以对人民高度负责的精神,行使好手中的权力,既不可任性,也不可推诿,更不可牟私,而要严肃、公正地依法办事,努力为国家富强、社会稳定、人民福祉作出贡献。切实做到“对宪法和法律保持敬畏之心,牢固树立法律红线不能触碰,法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,也不能去干预依法自己不能干预的事情,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法,做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。”

在全面推进法治建设中,还要十分重视处理好领导干部这个“关键少数”和广大干群这个广大群体的关系,协同推进法治建设稳步前进。我国古代法家就曾一再指出:“道民之门,在上之所先。”又说:“法之不行,自上犯之”,反复强调“令尊于君”,“一断于法”。习更是明确指出,“法律是治国之重器”,“法律的生命力在于实施”。“治理一个国家,一个社会,关键是要立规矩。”他要求在依法治国、推进法治建设中“必须抓住领导干部这个‘关键少数’”,从而更好地以自己的榜样作用,带动广大干部群众尊法学法信法守法,严格按法办事。老话常说,火车跑得快,全靠车头带。火车头的牵引作用带动了火车沿着轨道奔腾前进。用政治学的语言来说,就是我们党历来强调的,政治路线确定之后,干部就是决定因素。在法治建设中,也需要领导干部这“关键少数”率先垂范,身体力行,成为尊法、守法、运用法治思维和法治方式做好工作,化解矛盾,推进改革的先行者,用身教和言教带领广大干部奉公守法,严格执法,坚持公平公正,带领广大群众学法守法护法,在基层推行依法治理,对国家机关和干部执法情况进行监督,把社会主义法治落到实处。

处理好领导干部这个“关键少数”与广大干部群众在推进法治建设中的关系,关键在于领导干部要树立正确的法律观和权力观。毋庸讳言,由于一段时间内严重忽视法制建设,不少干部的法律素养不能适应新形势新任务的迫切需要,必须努力学习、掌握中国特色社会主义法治理论,打牢依法办事的理论基础和知识基础,在实践中真正敬畏法律,带头依法办事,切实履行法定职责,自觉接受法律监督,并用它来指导和推进法治建设,带动广大干部群众在法治轨道上做好各项工作。领导干部不仅要用中国特色社会主义法治理论武装自己,同时又要自觉抵制宣扬“全盘西化”的论调,消除法律虚无主义的影响,肃清封建专制思想的遗毒。从而确保国家的法治建设坚定不移地沿着中国特色社会主义道路阔步前进!

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